Актуелната јавна дебата по предлог-измените на Законот за личната карта,[1] со кои се предвидува внесување на етничката припадност на граѓаните во личните карти, отвори значајни прашања од општествен, уставен и интеграциски карактер. Имено, видно од членот 1 на постоечкиот закон, личната карта е јавна исправа со која се докажува идентитетот, државјанството и адресата на граѓанинот. Оттаму, внесувањето графа за етничка припадност го редефинира значењето на личната карта со тоа што го подрива граѓанскиот идентитет за сметка на етничкиот и ја предизвикува интеграцијата на државата во Европската Унија заради тоа што ниту една земја членка на Унијата нема воспоставено ваква практика.
Иницијативата за измена на Законот за личната карта датира уште од септември 2020 година,[2] кога Министерството за внатрешни работи предложи неколку измени до Собранието заради усогласување на овој закон со Законот за прекршоците.[3] Сепак, кон крајот на јануари и почетокот на февруари 2021 година, во Собранието на Република Северна Македонија од страна на повеќе политички партии беа поднесени амандмани на предлог законот за изменување на Законот за личната карта. Во јавноста, главниот фокус го добија токму амандманите во насока на предлогот за внесување на графа во личните карти за етничката припадност на граѓаните. Имајќи предвид дека реакциите на овие предлози се движат во опсегот од целосно противење, до прифаќање на задолжително или опционално внесување на етничката припадност во личните карти, вреди да се согледа националното и меѓународното законодавство за да може да се даде правен осврт и мислење за наведениот предлог.
Согласно член 8 став 1 алинеја 2 од Уставот, дел од темелните вредности на уставниот поредок се: слободното изразување на националната припадност и соодветната и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа.[4]
Токму во средиштето на членот 8 став 1 алинеја 2 од Уставот веројатно треба да се бараат мотивите на предлогот за внесување на етничката припадност на граѓаните во нивните личните карти.[5] Предлагачот најверојатно ги имал на ум огласите за вработување во јавната администрација,[6] за кои согласно Законот за државните службеници,[7] и Законот за вработените во јавниот сектор,[8] еден од условите на огласот е наведување на етничката припадност на кандидатот, која за конкретното работно место ја дава таканаречениот балансер. Досега поведени се десетици постапки пред судовите, во кои одбиените кандидати како тужители, меѓу другото барале да се утврди незаконитост на постапката за вработување. Сепак судската пракса е едногласна. Слободното изразување на етничката припадност е израз на лично убедување и претставува уставно загарантирано право.
Истовремено, правичната застапеност на сите заедници во органите на државната власт е уставно загарантирано право. Но тука се поставува прашањето, дали внесувањето етничка припадност во личните карти го помогнува или одмогнува овој процес. Конкретно, се поставува прашањето дали внесувањето етничка припадност во личните карти, во светло на темелната уставна вредност – правична застапеност, всушност ја вулгаризира оваа уставна вредност, затоа што се стреми да ја претвори во ригидна математичка застапеност, при што задолжителното изјаснување за етничката припадност при внесувањето на податоците во личната карта, ќе значи еден вид запечатена писмена изјава за етничката припадност, што понатаму ќе ги спречи судовите да го толкуваат слободното изразување на националната припадност во либерално-демократскиот дух на уставот.
Впрочем, не постои ниту една пречка која во моментов ги спречува институциите да обезбедат правична застапеност и да спречат злоупотреби,[9] а нема ниту една гаранција дека предложените измени ќе ја подобрат меѓуетничката кохезија.
Конечно, имајќи ја предвид процентуалната застапеност на помалите етнички заедници во вкупното население на Република Северна Македонија, јасно е дека т.н балансер ретко дава податок дека за одредено работно место е предвидено вработување на припадник од помалите етнички заедници (Турци, Власи, Роми, Бошњаци, Срби итн.). Имајќи ја предвид социоекомомската состојба во државата, па оттаму и примавливоста на вработувањето во органите на државната управа, се поставува прашањето дали задолжителното внесување на етничката припадност во личните карти ќе значи всушност отворена врата за автоасимилирање на помалите етнички заедници и нивно постепено претопување во двете доминантни етнички заедници.
Дополнително, во делот на правичната застапеност на заедниците постои впечаток дека помалите етнички заедници се само набљудувачи на процесот, имајќи предвид дека меѓуетничките односи во јавниот дискурс доминантно се претставени како односи меѓу двете најголеми етнички заедници. Конкретно, иако декларативно се прогласува декада на Ромите, сепак за оваа маргинализирана етничка заедница, позитивната дискриминација во никој случај не може да биде исполнета со наведувањето на нивната етничка припадност во личните карти. Напротив, речиси секоја година се нотираат примери на полициска бруталност и дискриминација врз Ромите, токму заради нивната етничка припадност. Затоа, разбирлива е негативната реакција на ромските здруженија кои веќе изразија загриженост за последиците кои можат да произлезат од овој предлог-закон.
Од податоците запишани во веќе издадените лични карти, јасно е дека постоечкиот Закон за личната карта оперира со терминот „државјанство/nationality“, што компаративно гледано,[10] ја прави Република Северна Македонија една од 49-те држави со ваков пристап кон податоците наведени во личната карта.
Достапни податоци во документите за идентификација во 134 држави
Иако податокот „државјанство/nationality“ во светски рамки учествува со 36,6%, сепак на ниво на Европа, ваквиот приод е во мнозинство, односно учествува со 53.1%, при што, компаративно споредено со останатите континенти, забележливо е дека државите од европскиот континент предничат во овој пристап
Споредба меѓу континентите преку категориjaта државјанство во нивните лични карти
Што се однесува пак до темата на овој правен осврт и мислење во врска со внесувањето графа за етничката припадност во личните карти, компаративните податоци се апсолутно неповолни за самите предлог измени, затоа што ниту една држава во Европа, а оттаму и ниту една држава членка на ЕУ не предвидува внесување на етничката припадност на државјаните во нивните лични карти.
Споредба меѓу континентите преку етничките категории во личните карти
Споредувајќи ги податоците во личните карти на граѓаните-државјани на 134 држави во светот, компаративните искуства укажуваат на негативните импликации на внесувањето етничка или религиска припадност во личните карти. Поради ова, повеќе држави во годините наназад или целосно го напуштија овој пристап, или го направија опционално внесувањето на етничката припадност во личните карти, односно оставија на граѓаните да одлучат дали етничката припадност ќе биде внесена во нивната лична карта. Сепак, имајќи ја предвид стратешката определба на Република Северна Македонија за полноправно членство во Европската унија, повторно е потребно да се нотира фактот дека ниту една земја членка не предвидела внесување на етничката припадност во личните карти на нивните граѓани.
Конечно, во насока на доследно почитување и исполнување на темелната уставна вредност за соодветната и правична застапеност на граѓаните во органите на државната власт и другите јавни институции на сите нивоа, македонското општество на располагање има низа начини за подобрување на состојбите кои треба да започнат од образованието, економијата и социјалната политика, а без притоа да се задира во уставната темелна вредност на слободното изразување на националната, односно етничка припадност.
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
[1] Закон за личната карта („Службен весник на Република Македонија“ бр. 8/1995, 38/2002, 16/2004, 12/2005, 19/2007, 10/2010, 51/2011, 13/2012, 166/2012, 154/2015 и 55/2016).
[2] Иако првенствено целта на предложените измени беше сосема различна затоа што Министерството за внатрешни работи најави дека со предложените измени на законот ќе се овозможи усогласување на прекршочните одредби од Законот за личната карта со одредбите од новиот Закон за прекршоците, во насока на утврдување на нови износи на глоби за прекршоците сторени од страна на физички, службени, овластени и правни лица.
[3] Закон за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 96/2019).
[4] Забелешка: Никаде низ уставниот текст, односно во ниту една негова одредба, не се спомнува термин „етничка припадност“, па оттаму, видно од членот 110 каде е пропишана забраната на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност, јасно е дека во Уставот, националната припадност има значење на етничка припадност.
[5] Дојче веле на македонски јазик, Катерина Блажевска „Етничката припадност ќе влезе во личните карти?“, достапно на: https://p.dw.com/p/3p9A1.
[6] Дојче веле на македонски јазик, ДТЗ „ Етничката припадност се поблиску до влез во личните карти“, достапно на: https://p.dw.com/p/3pZPz.
[7] Закон за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/14, 199/14, 48/15, 154/15, 5/16, 142/16 и 11/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 275/19 и 14/20).
[8] Закон за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/14, 199/14, 27/16, 35/18 и 198/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 143/19 и 14/20).
[9] Во изминатите 10 години Народниот правобранител во посебните извештаи на годишно ниво, нотира напредок при спроведување на начелото на соодветна и правична застапеност, меѓутоа и недоволен капацитет на одредени институции за имплементација на ова начело. Оттука, недоволниот напредок при спроведување на начелото на соодветна и правична застапеност, претставува исклучок, а не правило, поради што сметаме дека внесувањето на етничка графа во личните карти на сите граѓани нема само по себе да ги исправи нотираните слабости поради недоволниот капацитет на институциите. Достапно на: http://ombudsman.mk/MK/posebni_izveshtai.aspx.
[10] Табеларните податоци се преземени од https://fpjra.org/wp-content/uploads/2020/06/3.-ID-cards-Conflicts.pdf.
The current public debate on the proposed amendments to the Law on Identity Card, [1] which provide for the inclusion of ethnicity of citizens in ID cards, has opened important issues of social, constitutional and integration character. Namely, as seen in Article 1 of the existing law, the ID card is a public document that proves the identity, citizenship and address of the citizen. Hence, the introduction of the column for ethnicity redefines the meaning of the ID card by undermining the civic identity at the expense of the ethnic one and challenging the integration of the country into the European Union because no member state of the Union has established such a practice.
The initiative to amend the Law on Identity Card dates back to September 2020, [2] when the Ministry of Interior proposed several amendments to the Parliament to harmonize this law with the Law on Misdemeanors. [3] However, at the end of January and the beginning of February 2021, in the Parliament of the Republic of North Macedonia, several political parties submitted amendments to the draft law amending the Law on Identity Card. In the public, the main focus was given to the amendments in the direction of the proposal for inserting a column in the ID cards for the ethnicity of the citizens. Given that the reactions to these proposals range from complete opposition, to the acceptance of mandatory or optional inclusion of ethnicity in ID cards, it is worth considering national and international legislation in order to give a legal review and opinion on the proposal.
According to Article 8 paragraph 1 line 2 of the Constitution, part of the fundamental values of the constitutional order are: free expression of nationality and adequate and equitable representation of citizens belonging to all communities in state bodies and other public institutions at all levels. [ 4]
It is in the center of Article 8 paragraph 1 line 2 of the Constitution that the motives of the proposal for entering the ethnicity of the citizens in their ID cards should probably be sought. [5] The proposer probably had in mind the advertisements for employment in the public administration, [6] for which according to the Law on Civil Servants, [7] and the Law on Public Employees, [8] one of the conditions of the advertisement is stating the ethnicity of the candidate, which is given by the so-called balancer for the specific job. So far, dozens of lawsuits have been filed in the courts, in which the rejected candidates as plaintiffs, among other things, sought to establish the illegality of the employment procedure. However, the case law is unanimous. Free expression of ethnicity is an expression of personal conviction and is a constitutionally guaranteed right.
At the same time, the equitable representation of all communities in state bodies is a constitutionally guaranteed right. But here the question arises, whether the introduction of ethnicity in the ID cards helps or hinders this process. In particular, the question arises whether the inclusion of ethnicity in ID cards, in the light of the fundamental constitutional value – equitable representation, actually vulgarizes this constitutional value, because it seeks to turn it into a rigid mathematical representation, whereby the mandatory declaration of ethnicity in The entry of data in the ID card will mean a kind of sealed written statement on ethnicity, which will further prevent the courts from interpreting the free expression of nationality in the liberal-democratic spirit of the constitution.
In fact, there is no obstacle that currently prevents institutions from ensuring equitable representation and preventing abuses, [9] and there is no guarantee that the proposed changes will improve interethnic cohesion.
Finally, having in mind the percentage of the smaller ethnic communities in the total population of the Republic of Northern Macedonia, it is clear that the so-called balancer rarely provides information that a certain job provides employment of a member of the smaller ethnic communities (Turks, Vlachs, Roma, Bosniaks, Serbs, etc.). Having in mind the socio-economic situation in the country, and hence the acceptability of employment in the state administration bodies, the question arises whether the mandatory entry of ethnicity in ID cards will actually mean an open door for self-assimilation of smaller ethnic communities and their gradual merging into two domains. ethnic communities.
Additionally, in the area of equitable representation of communities, there is an impression that smaller ethnic communities are only observers of the process, given that interethnic relations in the public discourse are predominantly presented as relations between the two largest ethnic communities. In particular, although the Decade of Roma is declared declaratively, still for this marginalized ethnic community, the positive discrimination can in no way be met by stating their ethnicity in the ID cards. On the contrary, almost every year, examples of police brutality and discrimination against Roma are noted, precisely because of their ethnicity. Therefore, the negative reaction of the Roma associations is understandable, as they have already expressed concern about the consequences that may arise from this draft law.
Comparative data and experiences
From the data recorded in the already issued ID cards, it is clear that the existing Law on Identity Card operates with the term “citizenship”, which comparatively, [10] makes the Republic of Northern Macedonia one of the 49 countries with such access to the data listed in the ID card.
Data available in identification documents in 134 countries
Although the data “citizenship / nationality” in the world participates with 36.6%, still at the level of Europe, this approach is in the majority, ie participates with 53.1%, and, comparatively compared to other continents, it is noticeable that the countries of the European continent predominate in this approach.
Comparison between continents by citizenship category in their ID cards
As for the topic of this legal review and opinion regarding the inclusion of a column on ethnicity in the ID cards, the comparative data are absolutely unfavorable for the proposed changes, because no country in Europe, and hence no member state of The EU does not provide for the inclusion of citizens’ ethnicity in their ID cards.
Comparison between continents by ethnic categories in ID cards
Comparing the data in the ID cards of the citizens-citizens of 134 countries in the world, the comparative experiences indicate the negative implications of entering ethnic or religious affiliation in the ID cards. Due to this, many countries in recent years have either completely abandoned this approach, or made the entry of ethnicity in the ID cards optional, ie left it to the citizens to decide whether the ethnicity will be entered in their ID card. However, having in mind the strategic determination of the Republic of North Macedonia for full membership in the European Union, it is again necessary to note the fact that no member state provided for the inclusion of ethnicity in the ID cards of their citizens.
Finally, in order to consistently respect and fulfill the fundamental constitutional value of adequate and equitable representation of citizens in state bodies and other public institutions at all levels, Macedonian society has at its disposal a number of ways to improve the situation that should start with education. , economy and social policy, without touching on the constitutional fundamental value of the free expression of national, i.e. ethnicity.
………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………
[1] Law on the ID Card (“Official Gazette of the Republic of Macedonia” No. 8/1995, 38/2002, 16/2004, 12/2005, 19/2007, 10/2010, 51/2011, 13/2012, 166 / 2012, 154/2015 and 55/2016).
[2] Although primarily the purpose of the proposed amendments was completely different because the Ministry of Interior announced that the proposed amendments to the law will enable harmonization of the misdemeanor provisions of the Law on ID card with the provisions of the new Law on Misdemeanors, in order to determine new amounts of fines for offenses committed by natural, official, authorized and legal entities.
[3] Law on Misdemeanors (“Official Gazette of the Republic of Macedonia” No. 96/2019).
[4] Note: Nowhere in the constitutional text, i.e. in any of its provisions, is the term “ethnicity” mentioned, hence, evident from Article 110 which prescribes the prohibition of discrimination of citizens on the grounds of sex, race, religion, national, social and political affiliation, it is clear that in the Constitution, national affiliation has the meaning of ethnicity.
[5] Deutsche Welle in Macedonian, Katerina Blazevska “Will ethnicity be included in ID cards?”, Available at: https://p.dw.com/p/3p9A1
[6] Deutsche Welle in Macedonian, DTZ “Ethnicity is closer to entering ID cards”, available at: https://p.dw.com/p/3pZPz
[7] Law on Administrative Servants (“Official Gazette of the Republic of Macedonia” No. 27/14, 199/14, 48/15, 154/15, 5/16, 142/16 and 11/18 and “Official Gazette of the Republic of North Macedonia” No. 275/19 and 14/20).
[8] Law on Public Sector Employees (“Official Gazette of the Republic of Macedonia” No. 27/14, 199/14, 27/16, 35/18 and 198/18 and “Official Gazette of the Republic of Northern Macedonia” No. 143 / 19 and 14/20).
[9] In the past 10 years, the Ombudsman in the special reports on an annual basis, notes progress in the implementation of the principle of adequate and equitable representation, but also insufficient capacity of certain institutions to implement this principle. Hence, the insufficient progress in implementing the principle of adequate and equitable representation is an exception, not a rule, due to which we believe that the inclusion of ethnicity in the ID cards of all citizens will not in itself correct the noted weaknesses due to insufficient capacity of institutions. Available at: http://ombudsman.mk/MK/posebni_izveshtai.aspx
[10] The spreadsheet data is retrieved from https://fpjra.org/wp-content/uploads/2020/06/3.-ID-cards-Conflicts.pdf.
